市場、公共權力與行政管理

　　內(nèi)容提要（代前言）中國經(jīng)濟體制改革大氣磅礴，拓展了人類對自身潛能和智慧的認識深度。中國在如此短的時間內(nèi)，以相對如此小的代價，從事了如此深刻的經(jīng)濟體制變革，取得了如此重大的經(jīng)濟成就，國人有理由為之感到自豪?，F(xiàn)在全面總結中國各項改革得失的時機或許并不成熟，建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程任重道遠。但面對民族振興事業(yè)，人們不能被“沒有學會游泳之前不要下水”的教條束縛，既有的改革實踐為我們研討本書命題提供了豐富的實踐基礎，可作為理論推理基礎的內(nèi)容有以下幾點：①經(jīng)濟體制改革沒有也不大可能直接等同、取代所有社會領域的改革和制度創(chuàng)新；②漸進改革意味著有控制（或可控制）的改革，控制的主體是公共權力部門；③可控制的改革意味著對需要加以改革的各社會領域做了輕重緩急安排：經(jīng)濟體制改革在先，包括行政體制在內(nèi)的公共權力領域改革在后。這種安排曾經(jīng)具有時代的合理性；④社會大系統(tǒng)內(nèi)各要素的系統(tǒng)相關性會在各自的邊際變化中相互影響。如今，中國公共權力領域改革滯后正在以加速度、非理性地消耗著經(jīng)濟體制所創(chuàng)造的經(jīng)濟剩余。以利益概念為核心來分析問題是經(jīng)濟學、政治學、行政學、管理學、社會學等諸多學科邏輯運演的基礎或基礎之一。當我們認識到制度構成調(diào)節(jié)人際間利益關系的約束條件，具有劃定個人行為，以及權利與義務邊界的功能時，研討經(jīng)濟制度、政治制度、行政制度的各自特征和彼此不可完全替代性，對于中國改革的現(xiàn)實需要就是十分緊迫的理論任務。問題的關鍵在于，在社會分工的不同領域，制度對個人利益行為具有不同的約束方式：經(jīng)濟制度依靠硬性預算方式來約束人的經(jīng)濟行為；政治制度主要依靠投票機制來約束人的政治行為；行政制度依靠人為建立的行政規(guī)章制度來約束人的行政行為。雖然這種理解過于抽象，但是，較為抽象的劃分至少有助于說明一個問題：制度對個人經(jīng)濟行為、政治行為的約束具有相當程度的客觀性，而依靠公共權力實現(xiàn)操作的行政制度對個人行為的約束，則具有相對較多的人為安排特性，或稱主觀性，其建立、運行、維護、監(jiān)督成本都比較高，其職能的行使具有明顯的排他性和壟斷性。因此，用純粹經(jīng)濟邏輯來解釋公共管理行為和公共權力現(xiàn)象（目前在中國主要指政府行為），必然包含某種局限性。它說明，理論起點（利益分析）的正確性不能自動取代理論結論（制度約束有效性和制度效率）的正確性。經(jīng)濟制度畢竟不是行政制度，經(jīng)濟分析難以完全取代政治分析。在深化中國經(jīng)濟體制改革的主流和大潮之中，我們不得不承認存在這種有人稱之為“經(jīng)濟學帝國主義”的傾向。中國從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制早已越過臨界狀態(tài)。近年來，中國公民關心的反腐敗、社會治安、失業(yè)、通貨膨脹四大主題中，前兩項都與公共權力密切相關，對策研究似應兼顧經(jīng)濟學、政治學、行政學、管理學等多學科。三20世紀末，中國的國家發(fā)展態(tài)勢為選擇何種改革策略留下了很多制約條件。從比較意義看，中國正在走一條后發(fā)（展）型、趕超型現(xiàn)代化道路，對外開放帶來引進先進技術、資本和制度示范的有利條件，并不能消除發(fā)達國家不曾遇到、或不甚突出的一個發(fā)展障礙，即經(jīng)濟、政治、行政體制改革難以同步進行、共結其果的兩難處境。西方國家公共權力結構（制度）和市場經(jīng)濟制度曾在彼此聯(lián)系相對松弛情況下分別發(fā)育成熟——《國富論》使西方國家政府機器的運轉(zhuǎn)相對遠離經(jīng)濟生活，而當凱恩斯《通論》問世之后，促使執(zhí)掌公共權力的政府重新大規(guī)模介入公共生活領域時，西方文官制度已經(jīng)渡過了其發(fā)育、成熟的關鍵時期，公共權力結構及其有效制度安排的現(xiàn)代形式已經(jīng)基本確立。我們認為，后發(fā)（展）型國家在其現(xiàn)代化道路上必然面臨一個棘手的選擇：要么甘冒風險，在經(jīng)濟和政治、行政幾條戰(zhàn)線同時作戰(zhàn)，實施全面改革，要么以消耗一部分政治資源為代價，集中全力取得經(jīng)濟戰(zhàn)線的勝利。中國經(jīng)濟體制改革的艱巨性、復雜性、系統(tǒng)性、長期性提醒人們，任何一個社會分工領域的制度創(chuàng)新都不可能沒有代價。最好的選擇就是以局部次優(yōu)為代價，換取全局最優(yōu)。四我們以為，中國經(jīng)濟理論工作者在稱職、出色地完成歷史賦予使命的同時，附帶著一個單一學科縱深研究所難以避免的遺漏：即從市場經(jīng)濟凸現(xiàn)出的個人、局部利益到公共政策之間，存在一個合理、合法的利益表達（很可能是相互沖突的局部利益）和利益綜合環(huán)節(jié)。問題的確切表述是，計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制下的利益要求、利益表達、利益綜合過程有什么不同？事實上，公共政策一旦出臺，僅意味著某種既定制度下利益綜合的結果，屬于利益落實范疇。注意這個環(huán)節(jié)，對于市場經(jīng)濟體制及其與之相適應的政治體制、行政體制之間的現(xiàn)代結構關系甚為重要，因為它形成了一個可由邏輯再現(xiàn)的利益?zhèn)鲗C制和利益博奕過程——政治體制安排提供了專門吸納、討論、綜合不同利益的表達，是相對獨立的專司合理“討價還價”的制度安排和博奕場所，其工作成果以立法或基本原則的形式，向行政組織輸出制定公共政策的價值前提，各級行政組織在這個被限定的框架內(nèi)，制定可操作的公共政策，發(fā)生行政行為，使新政策方案以參量形式輸入市場。這種公共權力的結構安排當然不只有形式上的意義，實質(zhì)上，這種安排在社會分工、降低交易成本的意義上使對利益的“議”與“行”分離開來，各司其責，比之我國現(xiàn)行“議行合一”公共權力結構有明顯的優(yōu)越之處。在現(xiàn)代社會結構中，效率最高的利益博奕場所有兩個，一個在市場中，一個在立法機構內(nèi)。而如果“議”的過程也發(fā)生在本應專司執(zhí)行、管理職能的行政組織內(nèi)，就意味著政府各級行政部門承擔了過多的利益調(diào)節(jié)負擔，腐敗、“尋租”行為和行政組織低效率狀況就幾乎成為可以預料的“伴生物”。因此，我們主張回到古德諾的觀點，作為一種公共權力載體的行政組織應當專司執(zhí)行功能，只讓少量、常規(guī)、很小范圍的利益要求進入行政組織。 五對行政組織（機構）的研究不能忽視對組織邊界問題的關注。劃分行政組織邊界的意義首先在于，它能使不同社會組織的性質(zhì)得到清楚說明，進而確定每個人的角色定位，這種角色（身分）定位將解釋應該用哪一套制度來約束一個人的相應行為。目前在我國的改革實踐中，有一個不能得到合理解釋的現(xiàn)象：何以進入企業(yè)組織就是經(jīng)濟人，進入政府行政組織或其他公共權力機構就是“公仆”（“公仆”當然不需要監(jiān)督），而經(jīng)濟組織的經(jīng)營者兼有經(jīng)濟人和國家干部身分，使之能分別利用兩套制度對自身有利的機會漁利，使本應服從于制度約束的行為讓位于個人道德修行的自我約束，這是國有企業(yè)存在“窮廟富方丈”現(xiàn)象的制度原因之一。由此看來，國企經(jīng)營者應當放棄國家干部身分。研究組織邊界所應具有的輸入輸出功能也極具現(xiàn)實意義。行政組織是經(jīng)濟剩余的消耗者，沒有財政就沒有行政。公務員對公共權力崗位具有壟斷性，流動性很差，只進不出，既缺乏效率，又對其他勞動者構成不公平。六在各類制度比較中，約束公共權力的制度安排成本最高。從中國改革的現(xiàn)實看，討論政治行為和行政行為的重點，似應放在制度對個人約束的有效性和經(jīng)濟性上，技術規(guī)程的要求居次要地位。政府行政組織是與公民接觸最頻繁的一種公共權力組織，其制度安排所應遵循的原則是，以少許僵化為代價追求實現(xiàn)民主、公平、服務的宗旨。七在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中，政府管理宏觀經(jīng)濟是本份，但必須采取“政府調(diào)控市場，市場引導企業(yè)”、“盡可能市場，萬不得已政府”的原則行事。為了盡可能降低因制度僵化、缺乏彈性所抬升的交易成本，我們的思路不應著重于放松制度約束的力度，而應放在盡可能多地采用市場機制來承擔管理公共事務、為公利服務的職責。實踐證明，在實現(xiàn)公共管理目標時，市場制度總比行政制度更經(jīng)濟。因此，盡可能發(fā)揮和引導對公共物品的商業(yè)化供給，就意味著節(jié)約經(jīng)濟剩余和更高的資源配置效率。　八我們認為，籠統(tǒng)地將二、三線人員稱為行政人員只具有稱謂上的意義。微觀經(jīng)濟組織內(nèi)部的公共利益和公共權力總是較為復雜微妙的，在信息密度高和人情氛圍重的情形下，企事業(yè)單位內(nèi)部真正能夠代表公共利益、調(diào)節(jié)利益矛盾并擁有一部分公共權力的機構是工會組織或職工代表大會，研究并強化工會組織和職工代表大會的作用、職能，具有政治和經(jīng)濟兩方面的積極意義?！【旁谑袌鼋?jīng)濟體制的大背景下，在趕超型國家發(fā)展態(tài)勢中，公共權力問題相當重要。如何解釋現(xiàn)實存在的管理公共事務，服務于公共利益的問題，對各學科來說都不是一個事實根據(jù)很清楚、邏輯前提被公認的理論問題。但有一點可以肯定，盡量利用經(jīng)濟學、政治學、行政學的知識，多視角進行綜合分析是值得一試的理論探索。

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