中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告

　　《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》中文提要一國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程，本身就是一個(gè)需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的人力資源、物力資源的過(guò)程，也是一個(gè)不斷強(qiáng)化國(guó)家能力的過(guò)程。為了順應(yīng)現(xiàn)代化的要求，動(dòng)員各種社會(huì)資源，團(tuán)結(jié)各種社會(huì)力量，建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，形成全體國(guó)民對(duì)現(xiàn)代化的共識(shí)，維持整個(gè)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一，都迫切需要一個(gè)更具權(quán)威和強(qiáng)有力的中央政府，不斷提高國(guó)家汲取財(cái)政能力，加速本國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。國(guó)家（其代表為中央政府）是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治變革、社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)際關(guān)系的主要指導(dǎo)者和驅(qū)動(dòng)者。提高國(guó)家能力，就是提高中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，推進(jìn)改革與開(kāi)放的能力，以及加速工業(yè)化與現(xiàn)代化的能力。本報(bào)告旨在探討中國(guó)國(guó)家能力變化，分析中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的主導(dǎo)作用。這是一項(xiàng)中國(guó)國(guó)情分析的研究成果，是系統(tǒng)研究中國(guó)國(guó)家能力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專題研究報(bào)告。該項(xiàng)研究受中國(guó)科學(xué)院資助，作者在美國(guó)耶魯大學(xué)合作完成。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革深刻地影響了整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)變化。盡管這場(chǎng)改革是以漸進(jìn)方式推進(jìn)，但是它對(duì)中國(guó)社會(huì)變化的影響超過(guò)歷史上任何一個(gè)時(shí)期，它對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也超過(guò)歷史上任何一場(chǎng)革命。本報(bào)告所關(guān)注的問(wèn)題是，這場(chǎng)改革對(duì)中國(guó)國(guó)家能力變化將產(chǎn)生什么樣的影響？在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，究竟是削弱中央政府作用，還是強(qiáng)化中央政府作用？如果中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是以中央政府為主導(dǎo)，那么，中央政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮哪些作用，地方政府應(yīng)具有什么職能？在一個(gè)人口眾多、幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的大國(guó)中，如何建立一種穩(wěn)定的規(guī)范的中央和地方關(guān)系？如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化趕超過(guò)程中，加強(qiáng)中央政府的主導(dǎo)作用？對(duì)上述問(wèn)題的分析和研究構(gòu)成了本報(bào)告的主要內(nèi)容。同以往的國(guó)情分析報(bào)告一樣，本報(bào)告的主要觀點(diǎn)和基本結(jié)論是依據(jù)作者對(duì)中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的計(jì)算分析以及國(guó)際比較分析而得出的。客觀性與公正性是本報(bào)告研究的基本原則。同時(shí)，在闡述過(guò)程中，本報(bào)告力求觀點(diǎn)明確，論證有據(jù)。報(bào)告中也吸收了國(guó)際學(xué)術(shù)界有關(guān)國(guó)家能力的研究成果。國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力國(guó)家能力是指國(guó)家（中央政府）將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。國(guó)家能力包括四種：汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。其中國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力，也是實(shí)現(xiàn)其他國(guó)家能力的基礎(chǔ)。國(guó)家能力對(duì)一國(guó)工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生著深刻影響。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)越落后，工業(yè)化起步越晚，國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中所發(fā)揮的作用就愈大。因此，對(duì)于各國(guó)來(lái)講，提高國(guó)家能力特別是提高國(guó)家汲取財(cái)政能力，也就成為最重要的國(guó)家能力，它是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)國(guó)家能力的基礎(chǔ)。欠發(fā)達(dá)國(guó)家提高國(guó)家汲取財(cái)政能力是尤為重要的。它是擺脫貧困落后，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家之間差距的最主要的條件之一。強(qiáng)化國(guó)家能力，就是強(qiáng)化國(guó)家動(dòng)員和汲取社會(huì)資源的能力。反映國(guó)家汲取財(cái)政能力的最主要指標(biāo)：一是財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重；二是中央財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重。前者反映了政府動(dòng)員汲取的社會(huì)資源占總的社會(huì)資源的份額，后者反映了中央政府動(dòng)員汲取的社會(huì)資源占總的社會(huì)資源的份額。影響國(guó)家汲取財(cái)政能力的因素包括發(fā)展因素、制度因素以及政策因素。當(dāng)該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化程度一定時(shí)，財(cái)政體制是決定國(guó)家汲取財(cái)政能力的最主要因素。一個(gè)富有增長(zhǎng)彈性的財(cái)政體制有助于提高國(guó)家汲取財(cái)政能力。一個(gè)低增長(zhǎng)彈性的財(cái)政體制將嚴(yán)重削弱國(guó)家汲取財(cái)政能力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家是不斷強(qiáng)化國(guó)家能力的。在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家的財(cái)政收入比重以及中央政府收支比重是不斷上升的，這反映了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的發(fā)達(dá)國(guó)家，逐漸從小政府變?yōu)榇笳?，從弱政府變?yōu)閺?qiáng)政府，不斷提高政府特別是中央政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，并在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入分配、社會(huì)保障、提供公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮越來(lái)越大的主導(dǎo)作用國(guó)家能力對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)工業(yè)化具有最主要的影響國(guó)家能力是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化最主要的條件之一。從1750—1950年的二百年間，在世界性的工業(yè)化與現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向衰落，由世界經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)國(guó)變?yōu)槭澜缃?jīng)濟(jì)弱國(guó)，始終未能出現(xiàn)任何意義上的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，遲遲不能正式發(fā)動(dòng)工業(yè)化。其中最重要的原因之一是中國(guó)缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的具有明確現(xiàn)代化目標(biāo)與意志的中央政府以及強(qiáng)大的國(guó)家汲取財(cái)政能力。在1949年以前，國(guó)民黨政府財(cái)政收入占GNP比重從未超過(guò)7％，其國(guó)家能力十分低下。本世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著中華人民共和國(guó)的建立，中國(guó)建立了一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，在極短的時(shí)間內(nèi)迅速?gòu)?qiáng)化國(guó)家能力，發(fā)揮財(cái)政與稅收的現(xiàn)代國(guó)家職能，財(cái)政收入占國(guó)民收入比重提高至三分之一，比國(guó)民黨政府具有4—5倍的汲取財(cái)政能力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在“一五”時(shí)期達(dá)到高速度增長(zhǎng)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要時(shí)代，為中國(guó)工業(yè)化的成功起步、迅速建設(shè)工業(yè)化體系創(chuàng)造了前提條件。國(guó)家汲取能力由小變大，中央政府由弱變強(qiáng)，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要原因。但是，過(guò)分集權(quán)的中央政府是不利于現(xiàn)代化建設(shè)的。50年代以來(lái)，中國(guó)財(cái)政體制并不是一成不變的，始終沒(méi)有形成穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系，在“集權(quán)—分權(quán)”或者“收權(quán)—放權(quán)”循環(huán)中反復(fù)變動(dòng)。50年代基本上屬于高度集中類型，除大躍進(jìn)之外，這一體制延續(xù)到60年代末；70年代屬于以集中為主、適度下放財(cái)權(quán)的類型。國(guó)家汲取財(cái)政能力仍相當(dāng)強(qiáng)，財(cái)政收入占國(guó)民收入比重在三分之一左右，中央政府具有很高的權(quán)威性。盡管以中央集權(quán)為主要特征的傳統(tǒng)社會(huì)主義體制在動(dòng)員和集中社會(huì)各種資源方面是獲得成功的，為中國(guó)工業(yè)化起步創(chuàng)造了良好條件，但是它有個(gè)致命弱點(diǎn)，即在使用和分配各種資源方面效率低、效益差。所以改革就是要解決資源配置與資源效益的問(wèn)題。80年代國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降1980年以來(lái)，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政大包干制引起最重要的變化是，國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降，政府財(cái)力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降，突出表現(xiàn)為：一19財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性下降，且處于低彈性范圍。1986年至1991年期間，GNP每增長(zhǎng)1％，財(cái)政收入僅增長(zhǎng)0.66％。這表明財(cái)政包干制度屬于具有嚴(yán)重缺陷的財(cái)政體制。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家通用的現(xiàn)代財(cái)政體制——分稅制和統(tǒng)一稅制相比，大包干制具有非規(guī)范性、非科學(xué)性、非統(tǒng)一性的缺陷。——財(cái)政收入占GNP比重不斷下降，國(guó)家汲取財(cái)政能力相當(dāng)?shù)拖?，尚不及市?chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家的一半水平。財(cái)政收入比重從1978年的31.2％下降至1992年的14.7％；預(yù)計(jì)到2000年將下降至11.3％，在世界上屬于最低水平國(guó)家之一。——中央政府財(cái)政能力降至歷史上最低點(diǎn)，已陷于“弱中央”的境地。1989年中國(guó)中央政府財(cái)政支出占GNP比重僅比前南斯拉夫高出1.6個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于印度等上億人口發(fā)展中大國(guó)的四分之一到五分之二的水平。預(yù)計(jì)到2000年，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重將由目前的五分之二降至三分之一；中央財(cái)政收入占GNP比重將由目前的十四分之一降至二十分之一，比1989年前南斯拉夫政府財(cái)政能力還要低，其發(fā)展前景令人十分擔(dān)憂。——預(yù)算外資金增長(zhǎng)過(guò)快，幾乎與“第一財(cái)政預(yù)算”相等。如果預(yù)算外資金計(jì)人財(cái)政收入之中，中央財(cái)政收入僅占總收入的五分之一，地方財(cái)政收入約占五分之四。世界銀行專家驚嘆：“世界上大概沒(méi)有什么國(guó)家的財(cái)政收支比中國(guó)更為分散了?！迸c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家或者上億人口的發(fā)展中大國(guó)相比，中國(guó)政府汲取財(cái)政能力低下，是名副其實(shí)的“弱政府”。與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央政府又是名副其實(shí)的“弱中央”。這反映了改革以來(lái)國(guó)家與社會(huì)、中央與地方關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性的變化，并對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，至今決策者尚未深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家能力迅速下降的危害性，或者已經(jīng)認(rèn)識(shí)尚無(wú)有效辦法制止國(guó)家能力繼續(xù)下降趨勢(shì)。國(guó)家汲取財(cái)政能力下降的主要原因改革以來(lái)，中國(guó)GNP總量成倍增長(zhǎng)，人均收入水平不斷提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GNP比例已居優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度明顯增大，諸多發(fā)展因素變化有利于擴(kuò)大中國(guó)可能獲得財(cái)力的基礎(chǔ)，對(duì)提高國(guó)家汲取財(cái)政能力做出正貢獻(xiàn)。但是，中國(guó)實(shí)行的財(cái)政大包干制具有嚴(yán)重缺陷，突出表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)做出負(fù)貢獻(xiàn)，且隨著大包干制的推廣，其負(fù)作用不斷增大。1979—1985年其貢獻(xiàn)率為—52.7％，在1986—1991年貢獻(xiàn)率達(dá)到－87.5％，大大抵消了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的正貢獻(xiàn)。采用這種不良的非規(guī)范的、非現(xiàn)代的財(cái)政體制，是中國(guó)國(guó)家汲取財(cái)政能力下降的主要原因。這表現(xiàn)為：——工業(yè)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)作用下降。從產(chǎn)業(yè)部門看，工業(yè)部門是財(cái)政收入的主要來(lái)源，工業(yè)部門的財(cái)政貢獻(xiàn)又大大高于產(chǎn)值貢獻(xiàn)，工業(yè)部門利潤(rùn)下降，導(dǎo)致較低的增長(zhǎng)彈性（1983—1987年僅有0.306），工業(yè)部門的財(cái)政收人下降將會(huì)引起整個(gè)財(cái)政收入下降。——國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)衰落，大量國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重虧損，影響財(cái)政收入增長(zhǎng)。從所有制部門看，國(guó)有企業(yè)是財(cái)政收入的主要來(lái)源，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)角色決定了它的財(cái)政角色。50年代初以來(lái)，國(guó)有企業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了倒U形曲線，即經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生形成—迅速發(fā)展－占據(jù)優(yōu)勢(shì)—相對(duì)衰落—退居優(yōu)勢(shì)的發(fā)展過(guò)程。改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)下降，企業(yè)虧損上升，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)下降，從而影響整個(gè)財(cái)政收入?！菄?guó)有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與財(cái)政貢獻(xiàn)不成比例。到1991年，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了三分之二的國(guó)民收入和近二分之一的工業(yè)總產(chǎn)值，但是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)占財(cái)政收入比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。中國(guó)對(duì)不同所有制企業(yè)實(shí)行五花八門的稅種和稅率，特別是對(duì)“三資”企業(yè)實(shí)行減免稅，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行“歧視性”稅率，不僅破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和公正性，而且導(dǎo)致理所應(yīng)得的國(guó)稅“名正言順”地大量流失。一一各地方擅自競(jìng)相減免稅，中央普施“優(yōu)惠政策”。為人們廣泛接受的改革思路是：改革＝放權(quán)讓利＝優(yōu)惠政策＝減免稅收。優(yōu)惠政策具有很高的含金量，但它是以減少中央財(cái)政收入為代價(jià)的。在中央與地方討價(jià)還價(jià)的談判中，常常是地方得多失少，中央失多得少。——普遍偷稅、漏稅，使國(guó)稅白白流失。中國(guó)各類企業(yè)偷稅、漏稅相當(dāng)驚人。國(guó)有企業(yè)偷漏稅率在五成，集體企業(yè)在六成，個(gè)體及私營(yíng)三類企業(yè)在八成，個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅在九成以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)、加拿大60年代的水平（13—15％）。中國(guó)是財(cái)政收支較為分散的國(guó)家，也是財(cái)政稅收制度較為混亂的國(guó)家。目前實(shí)行的財(cái)政包干制至少有六種：總額分成包干；總額分成包干與增長(zhǎng)分成包干；定額上交包干；收入遞增包干；上交額遞增包干；定額補(bǔ)助包干。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的統(tǒng)一的規(guī)范的預(yù)算體制相沖突，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公正競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則相沖突。財(cái)政包干制是一項(xiàng)應(yīng)急性的非規(guī)范的、非科學(xué)的、非現(xiàn)代的財(cái)政體制，它對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅具有短期正效應(yīng)，但是這種正效應(yīng)正在迅速遞減，而負(fù)效應(yīng)卻在迅速擴(kuò)大，導(dǎo)致國(guó)家汲取財(cái)政能力迅速下降，并為中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展產(chǎn)生一系列相互關(guān)聯(lián)的嚴(yán)重后果，也為中國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立現(xiàn)代的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境設(shè)置了難以克服的制度障礙。國(guó)家財(cái)政能力下降的嚴(yán)重后果國(guó)家汲取財(cái)政能力是中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力的基礎(chǔ)。國(guó)家汲取財(cái)政能力下降，意味著中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力在下降，它將在中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中產(chǎn)生十分嚴(yán)重的短期和長(zhǎng)期后果。這包括：——經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。改革以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)四起三落。經(jīng)過(guò)非經(jīng)濟(jì)因素的干擾，各地方一哄而起，一擁而上，爭(zhēng)投資，上項(xiàng)目，盲目建設(shè)，重復(fù)建設(shè)，形成“投資熱”、“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“公司熱”、“股票熱”、“房地產(chǎn)熱”等等，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為總是加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，而不是緩和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)?！顿Y急劇膨脹。改革以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)四次較大規(guī)模的投資膨脹高潮，各地方拼命爭(zhēng)上項(xiàng)目，亂鋪攤子，基本建設(shè)規(guī)模超越國(guó)力和資源供給能力?！M(fèi)需求膨脹。改革以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)四次較大規(guī)模的消費(fèi)需求膨脹高潮。職工工資總額增長(zhǎng)過(guò)快，社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力超額增長(zhǎng)，奢侈之風(fēng)愈演愈烈。——連年財(cái)政赤字。中國(guó)實(shí)際財(cái)政赤字巨大，1979—1992年累計(jì)額為4168億元，平均每人負(fù)擔(dān)356元。與此同時(shí)，中央財(cái)政向中央銀行大量透支，中央銀行超額印制鈔票，導(dǎo)致通貨膨脹?！醒肟刂坪暧^經(jīng)濟(jì)能力下降。形成各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，層層小而全，大而全，自成體系，地區(qū)封鎖，貿(mào)易壁壘。經(jīng)濟(jì)是政治的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定政治權(quán)力?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”將會(huì)導(dǎo)致政治衰退，中央權(quán)威和權(quán)力不斷流失，任其發(fā)展，其后果是令人十分憂慮的。令人費(fèi)解的是，中國(guó)是由一個(gè)政黨——共產(chǎn)黨高度統(tǒng)一集中控制的社會(huì)主義國(guó)家，但是國(guó)家機(jī)器不是鐵板一塊，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)極度分散，中央政府控制各級(jí)政府的能力極其有限，而地方政府已經(jīng)形成獨(dú)立于中央的經(jīng)濟(jì)利益主體，與典型的市場(chǎng)工業(yè)化大國(guó)相比，中國(guó)地方政府財(cái)力過(guò)分膨脹，行政權(quán)力過(guò)大，經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多。在中國(guó)大陸，迄今為止沒(méi)有任何一個(gè)政治政黨、社會(huì)組織敢于向共產(chǎn)黨以及國(guó)家權(quán)威挑戰(zhàn)，主要威脅是來(lái)自于共產(chǎn)黨內(nèi)部和國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的更具自我利益、自我意識(shí)、自治權(quán)力的日益坐大的某些地方政府。中央政府財(cái)力是極其有限的，中央領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威性也相對(duì)削弱。在應(yīng)付地方政府各種挑戰(zhàn)方面（既包括經(jīng)濟(jì)利益，又包括政治權(quán)力），中央擁有的惟一手段是頻繁地撤換或調(diào)動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)人。但是僅僅依靠這一傳統(tǒng)的行政手段，而不是依靠健全的政治制度和穩(wěn)定的財(cái)政關(guān)系，這是無(wú)法阻止和改變國(guó)家能力繼續(xù)下降態(tài)勢(shì)的。龐大的國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的相互沖突，經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力的分散化以及多元化，嚴(yán)重削弱了國(guó)家能力。國(guó)家能力迅速下降，反過(guò)來(lái)又加速中國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治的多元化，成為未來(lái)中國(guó)發(fā)展的重要隱患。中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類迄今為止所發(fā)現(xiàn)的有效地生產(chǎn)和配置資源的較佳方式。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是萬(wàn)能的，不應(yīng)當(dāng)把它加以神化和完美化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家干預(yù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提。國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用與職能包括提供公共物品；進(jìn)行公共投資；調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；制定產(chǎn)業(yè)政策。除第一項(xiàng)職能是由中央和地方分擔(dān)外，其余四項(xiàng)主要由中央政府承擔(dān)。市場(chǎng)無(wú)法代替和完成上述國(guó)家職能。中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用只能加強(qiáng)，不能削弱。這是因?yàn)椋骸袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新與建立是一個(gè)非自發(fā)的加速過(guò)程。中央政府對(duì)加快建立新機(jī)制和法律框架具有決定性作用?！蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是一個(gè)觀念沖突和轉(zhuǎn)變的過(guò)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則與倫理經(jīng)濟(jì)原則互相沖突，危及許多人的生存和利益。這需要以說(shuō)服為手段，向社會(huì)公眾灌輸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則?！蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程是一個(gè)利益與權(quán)力重新調(diào)整的過(guò)程，需要政府對(duì)某些利益受損的社會(huì)成員實(shí)行利益補(bǔ)償?！蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變需要一個(gè)穩(wěn)定的相對(duì)寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中央政府具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用?！?jīng)濟(jì)改革需要花費(fèi)成本，并隨著改革深化，成本不斷上升。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，具有十分特殊的國(guó)情。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)如下難以避免的發(fā)展問(wèn)題：——人口問(wèn)題。中國(guó)每年新增人口數(shù)量大，且在不斷持續(xù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，正在經(jīng)歷迅速的人口老齡化過(guò)程?！h(huán)境問(wèn)題。人口壓力、生存壓力以及市場(chǎng)壓力，加劇中國(guó)環(huán)境污染與生態(tài)破壞，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)?！A(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。中國(guó)自然地理?xiàng)l件決定她必須支付昂貴巨額的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)成本，資本系數(shù)上升難以避免?；A(chǔ)設(shè)施滯后于發(fā)展成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的薄弱環(huán)節(jié)和增長(zhǎng)瓶頸?！I(yè)問(wèn)題。勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化等因素，將造成長(zhǎng)期性的大量的失業(yè)人口群。城市公開(kāi)失業(yè)率和鄉(xiāng)村潛在失業(yè)率不斷上升?！杖氩罹鄶U(kuò)大問(wèn)題。在從低收入向中等收入過(guò)渡，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)正進(jìn)入收入差別不斷擴(kuò)大的階段。這包括地區(qū)收入差別擴(kuò)大，農(nóng)民與非農(nóng)民收入差別擴(kuò)大，以及城鄉(xiāng)居民內(nèi)部收入差別擴(kuò)大。此外還有十分突出的貧困人口問(wèn)題。上述因素決定了中央政府負(fù)有極其重大的和不可推卸的責(zé)任，也決定了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中中央政府的主導(dǎo)作用。中央政府在改革與現(xiàn)代化過(guò)程中，要有意識(shí)地加強(qiáng)在新體制基礎(chǔ)上的主導(dǎo)作用，大力提高國(guó)家汲取財(cái)政能力，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)市場(chǎng)之外領(lǐng)域的干預(yù)。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，今后政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向是：減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能；提高供給公共物品職能；繼續(xù)增加社會(huì)性公共服務(wù)職能；強(qiáng)化社會(huì)保障職能。處理中央與地方關(guān)系的基本原則是統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合。所謂統(tǒng)一性，體現(xiàn)在中央政府的作用和職能上，包括宏觀經(jīng)濟(jì)管理，社會(huì)保障和收入分配，建立統(tǒng)一的、公平的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系，建立全國(guó)統(tǒng)一稅制和稅率，規(guī)定統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一貨幣政策。所謂多樣性，體現(xiàn)在地方政府的作用和職能上，各地方有權(quán)制定與國(guó)家法律不相沖突的地方法律和行政法規(guī)。多樣性原則就是保證中央政府不得隨意對(duì)地方政府的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，保證政府權(quán)力在縱向上分權(quán)及制衡。應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則重新界定和劃分中央與地方政府事權(quán)。提高國(guó)家汲取財(cái)政能力途徑提高國(guó)家汲取財(cái)政能力的基本途徑，一是提高國(guó)家外部整合能力，即提高政府汲取社會(huì)資源的能力，使相當(dāng)一部分社會(huì)資源通過(guò)現(xiàn)代稅收或非稅收手段轉(zhuǎn)變?yōu)檎Y源。二是提高國(guó)家內(nèi)部整合能力，即提高中央政府運(yùn)用財(cái)力的能力，使相當(dāng)一部分政府資源通過(guò)穩(wěn)定的分稅制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝Y源。提高國(guó)家汲取財(cái)政能力的實(shí)質(zhì)性含義就是提高兩個(gè)財(cái)政比例，即財(cái)政收入占國(guó)民收入比例，中央財(cái)政占國(guó)民收入比例。同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大地方參與中央決策的機(jī)會(huì)，以及對(duì)全社會(huì)資源分配表達(dá)本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)，在中央與地方之間達(dá)成協(xié)議，以政治權(quán)力換取經(jīng)濟(jì)利益。既取之，又予之，或者先予之，后取之。不管大省小省，窮省富省，都有平等參與權(quán)與表決權(quán)。主要建議如下：——在中央與地方之間實(shí)行縱向分權(quán)。按四級(jí)政府（中央、省區(qū)、市縣、區(qū)鎮(zhèn)）運(yùn)行結(jié)構(gòu)。撤消計(jì)劃單列市編制，取消地區(qū)行署級(jí)。中央與地方的權(quán)力劃分應(yīng)依據(jù)成文憲法。建立現(xiàn)代的、穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治制度是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本事業(yè)。——國(guó)家財(cái)政收入實(shí)行現(xiàn)代分稅制。三級(jí)財(cái)政征收（中央、省區(qū)、市縣），四級(jí)財(cái)政使用（中央、省區(qū)、市縣、區(qū)鄉(xiāng)）。國(guó)稅為全國(guó)統(tǒng)一稅，省區(qū)無(wú)權(quán)改變或免減；地方稅為省區(qū)統(tǒng)一稅，縣市無(wú)權(quán)改變。——統(tǒng)一稅制，統(tǒng)一稅率。對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)一律實(shí)行統(tǒng)一的公司所得稅。除自由貿(mào)易區(qū)外，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不應(yīng)對(duì)外國(guó)公司實(shí)行“優(yōu)惠”稅率，對(duì)本國(guó)公司實(shí)行“歧視”稅率。國(guó)有企業(yè)一律實(shí)行“利稅分流”的現(xiàn)代制度。任何公司有權(quán)拒絕非成文規(guī)定的各種攤派?！_(kāi)征個(gè)人收入所得稅。重新界定個(gè)人收入范圍。建立個(gè)人收入申報(bào)制度，實(shí)行個(gè)人所得累進(jìn)稅率，在中國(guó)境內(nèi)外國(guó)人一律實(shí)行統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制。開(kāi)征個(gè)人繼承遺產(chǎn)稅和個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)稅?！獙?shí)行社會(huì)保障計(jì)劃。包括失業(yè)保險(xiǎn)金、職工退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、工傷保險(xiǎn)費(fèi)等強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目，以及其他非強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。

暫缺《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》作者簡(jiǎn)介