中國人口與勞動問題報告（No 6（2005） 資源型城市的就業(yè)與社會保障問題）

　　人們通常把一個社會所擁有的資源稟賦區(qū)分為物質資本、勞動力和自然資源。自然資源在經濟生活中起什么作用，在理論界似乎不是引起爭議的問題，即使對經濟學不了解的人，憑借直覺就會得出肯定的答案：資源豐富會有利于經濟增長。但是，大多數(shù)資源豐富的發(fā)展中國家的經驗并沒有證實這個結論。20世紀50年代，經濟學家注意到，發(fā)展中國家以原材料為主的出口結構不利于他們的經濟增長。70年代格羅寧根大氣田的發(fā)現(xiàn)，雖然給荷蘭帶來了巨大的財富，但是也帶來了著名的“荷蘭病”。自然資源對經濟增長和社會福利起到什么樣的作用開始引起經濟學家、社會學家、地理學家和政治學家等的關注。20世紀90年代以來，經濟學家對資源豐富的發(fā)展中國家經濟增長與社會福利狀況的實證分析顯示，自然資源豐富的國家反而有更低的增長速度和更低的社會福利水平。他們得出的結論是悲觀的：自然資源對經濟增長產生了一種難以解釋的詛咒。盡管另一些經濟學家質疑這個結論，但是，他們的結論同樣是悲觀的：自然資源豐富誘導政府選擇了壞的經濟體制和經濟政策，從而對經濟增長和社會福利產生了“間接的詛咒”。自然資源對經濟增長和社會福利產生負的影響是否在中國發(fā)生了呢？為了弄清楚這個問題，我們必須先了解中國傳統(tǒng)“趕超戰(zhàn)略”體制的形成背景，以“重工業(yè)優(yōu)先增長”為特征的發(fā)展戰(zhàn)略，其承擔者并不是隨機確定的，哪里發(fā)現(xiàn)了自然資源，中央政府就會把資金投向哪里。今天的資源型城市幾乎都有遠遠高于非資源城市的重工業(yè)比重。重工業(yè)為主的產業(yè)結構對勞動力的吸納能力非常有限，政府為了保證充分就業(yè)目標，就會要求礦產企業(yè)（重工業(yè)）超過自己的實際需要雇用勞動力。在軟預算約束的條件下，這些企業(yè)還能夠通過補貼而維持下去，然而，一旦面臨市場競爭，這些企業(yè)就因為缺少競爭能力而陷入困境。1998年，中央政府設定了國有企業(yè)“三年脫困”的目標，一個重要手段就是剝離國有企業(yè)的社會性負擔，解決軟預算約束，從而在企業(yè)內部建立激勵機制。中央政府允許國有企業(yè)按照競爭需要重整企業(yè)內部資源，自主決定勞動力雇用，“三條保障線”則用于幫助被分離出來的職工及其家庭渡過難關。下崗失業(yè)沖擊了中國的城鎮(zhèn)家庭，尤其是那些老工業(yè)基地和重工業(yè)比重高的地區(qū)。可以想見，資源型城市因為執(zhí)行重工業(yè)優(yōu)先增長戰(zhàn)略，不充分就業(yè)現(xiàn)象更為嚴重，而中國礦產資源和能源價格在20世紀90年代中期以后又一路走低，大量的礦產企業(yè)陷入困境，分離富余人員的壓力更甚于非資源城市。另一個必須指出的因素是，非資源城市由于發(fā)展了更加符合比較優(yōu)勢的勞動密集型產業(yè)，改革開放以來，經濟增長速度快于資源型城市，當資源型城市的增長速度慢和就業(yè)壓力大疊加到一起的時候，其困難便凸顯出來。資源型城市還有一個突出的特點，這里的條塊分割體制更為嚴重：幾乎每個資源型城市都有一個與當?shù)卣姓墑e相當?shù)牡V業(yè)企業(yè)，它們屬于中央或者省的部門，在傳統(tǒng)體制下很少向地方政府提供利稅，當它們今天面臨經營困難需要把富余人員和其他社會負擔剝離出去的時候，發(fā)現(xiàn)地方政府根本不愿意接過這個沉重的包袱。正因為如此，礦業(yè)國有企業(yè)的改革遠遠落后于非資源城市的國有企業(yè)。2000年6月1日，中央政府出臺了11號文件，為礦業(yè)企業(yè)的改革提供幫助：允許“資源枯竭型”礦業(yè)企業(yè)關閉破產，并為其核銷呆壞賬；同時為這些企業(yè)的分流職工提供更加優(yōu)惠的保障。這兩項成本主要由中央政府負擔。這樣一方面促進礦業(yè)企業(yè)改革的步伐加快，但另一方面也誘導了大量的礦業(yè)企業(yè)選擇“資源枯竭”和關閉破產。資源型城市的地方政府當然非常樂意中央政府來背這個負擔，他們不僅會鼓勵礦業(yè)企業(yè)“資源枯竭”，而且會把經濟增長減速和就業(yè)壓力增大的責任歸咎于“資源枯竭”。資源型城市的礦業(yè)企業(yè)關閉破產更多是政策的結果，但是，由于關閉破產帶來了利益的重新分配：下崗失業(yè)人員驟然增加了，離崗職工未必能夠按時足額拿到政府承諾給他們的經濟補償與救助；集體企業(yè)職工常常被排除在特別救助范圍外；下崗失業(yè)導致了生活水平的下降等，都會讓群眾心存不滿。而少數(shù)“內部人”利用關閉破產之機，把國有礦山與附屬設備名正言順的以低價購買到自己手中，更會讓廣大職工產生“相對剝奪”感，資源型城市的社會穩(wěn)定面臨著挑戰(zhàn)。礦業(yè)部門和礦業(yè)城市政府近年來一直在呼吁“四礦重于三農”，要求給礦業(yè)城市出臺特殊的救助政策，尤其是那些進入“枯竭期”的城市。但其“出錢出物”的建議與礦業(yè)體制的改革方向——建立與完善礦產市場體系——卻不盡一致。各級政府已經開始為資源型城市的轉型與發(fā)展出臺各種優(yōu)惠政策。正是在這種背景下，我們今年的綠皮書將關注的重點轉向資源型城市，分析這里的經濟增長、勞動力市場狀況、貧困的發(fā)生與救助等重大問題，并探討這里特殊的經濟結構、體制性障礙以及近年來中國勞動力市場政策與社會保障體系建設在這里的成效。我們希望弄清楚資源型城市發(fā)生的問題及其由來，針對這些問題提出解決對策。本書分為上下兩篇，上篇為兩個專題報告。主要是對中國的人口形勢與勞動力市場狀況進行分析。專題報告一為“人口轉變與政策分析”，由蔡昉、鄭真真、張車偉、都陽、張翼、張展新、王德文、吳要武、林寶、張妍、連鵬靈、高文書、張學輝撰寫，報告分析了中國人口結構發(fā)生轉變及其對經濟增長、勞動力市場的影響，以及對教育和健康的需求，并探討了相應的對策。專題報告二為“2004~2005年的就業(yè)形勢與政策”，由莫榮撰寫，報告回顧了2004年中國勞動力市場供求發(fā)生的變化狀況，提出了2005年勞動力市場變化的可能性以及相應的對策。下篇包括九章。第一章由胡魁撰寫，介紹資源型城市的出現(xiàn)與歷史沿革；第二章由蔡昉、吳要武撰寫，分析資源型城市近年來的增長狀況；第三章由吳要武、高文書撰寫，描述并分析資源型城市勞動力市場狀況和特殊的就業(yè)壓力；第四章由張展新撰寫，分析資源型城市特殊的經濟結構以及由此引出的各種問題；第五章由吳要武、趙泉撰寫，分析資源型城市的貧困發(fā)生和救助狀況；第六章由王美艷、吳要武撰寫，利用宏觀數(shù)據(jù)與抽樣調查數(shù)據(jù)分別估計了中國非正規(guī)就業(yè)的規(guī)模，對比分析了資源型城市與非資源城市的非正規(guī)就業(yè)狀況與問題；第七章由王智勇撰寫，分析了資源型城市存在的特殊的制度性障礙，探討了條塊分割問題、中央與地方政府之間的關系，以及由此誘導出的種種矛盾；第八章由吳要武撰寫，評價了中國近年來的勞動力市場政策及其效果，尤其是在資源型城市執(zhí)行的效果；第九章由肖金城、王青云、袁朱等撰寫，從產業(yè)轉型和促進增長等角度，分析了資源型城市解決就業(yè)壓力和緩解貧困的方向。本書作為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所重點課題的系列成果，得到了中國社會科學院科研局出版資助，也得到了社會科學文獻出版社的支持，以及人口與勞動經濟研究所科研處的具體幫助，在此特致謝意。

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