新公共管理視域下的中國行政改革研究

　　20世紀后期，全球化、信息化與國際競爭加劇的時代背景以及政府自身面臨的財政、管理與信任危機，使西方國家政府遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，要求政府改革的呼聲此起彼伏。在公共選擇理論、委托代理理論以及治理理論的支持下，從20世紀80年代開始，西方各主要發(fā)達國家掀起了政府改革的浪潮。各國的改革在廣度、深度和成效方面雖然存在差異，但都涉及公共管理模式的根本性變革，即表現(xiàn)形式都是對傳統(tǒng)公共行政模式的否定，改革的目的都是要尋求替代官僚制組織的政府治理模式，并且都是以政府職能的市場化作為改革的基本取向。這起政府改革浪潮被統(tǒng)稱為“新公共管理”。西方國家的新公共管理運動涉及行政管理體制和政府活動的各個方面。但改革的基本主線是重新界定政府與市場的關系，改革的內(nèi)容也主要是圍繞政府功能的重新定位、政府公共服務提供方式的轉(zhuǎn)變、政府內(nèi)部管理體制改革以及政府部門引入私營部門管理技術等四個方面來展開。改革的措施包括：通過放松政府對經(jīng)濟活動的規(guī)制以及國有企業(yè)的私有化實現(xiàn)優(yōu)化政府職能的目的；通過合同出租、公私合作、使用者付費以及憑單制度打破政府對公共服務的長期壟斷，實行公共服務的市場化，以期減輕政府財政壓力、提高公共服務水平；通過放松政府內(nèi)部規(guī)制、變革文官永業(yè)制、淡化政治中立原則以及分權化改革對政府內(nèi)部管理機制進行調(diào)整；通過在公共部門引入顧客導向以及績效評估等私營部門的管理方法，增強政府的回應力，提高政府的績效。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式，日益成為當代西方公共部門管理實踐在理論上的總結，反過來又成為公共部門管理改革實踐的指導思想。新公共管理已成為一種不同于傳統(tǒng)公共行政范式的新范式。然而，盡管新公共管理喊出了“摒棄官僚制”的口號，對理性官僚制展開了激烈的批判，其鋒芒直指理性官僚制的組織結構與其所蘊涵的理性、非人格特征，但是改革的結果證明，新公共管理作為一種新的公共管理范式，其實質(zhì)并非對傳統(tǒng)的官僚制模式的全面摒棄，而是隨著行政生態(tài)環(huán)境的變化，以市場化運作模式和私營部門的管理方法對傳統(tǒng)的官僚體制進行的一次修正。“摒棄官僚制”僅僅是針對官僚制過度發(fā)展帶來的弊端的一種激進口號。新公共管理是發(fā)達國家為迎接后工業(yè)社會和經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)而進行的政府管理革命，其目的和使命是探索適應后工業(yè)社會和全球化競爭需要的未來政府治理模式。它對我國當前的行政改革具有重要的啟示和借鑒意義。一方面，新公共管理對我國行政改革具有先導性作用。這是因為：第一，新公共管理有助于擴大我國行政改革的視野。新公共管理綜合運用多學科理論與方法來研究公共管理問題：它將公共部門的管理主體擴大到除政府以外的各種非政府組織、各種社會團體甚至私營部門；它直接利用私營部門管理領域所發(fā)展起來的許多理論和方法對公共部門管理進行深層次的改革。這些超出了傳統(tǒng)公共行政學的范疇，拓展了政府改革的視野。第二，我國同樣面臨全球化對政府能力提出的挑戰(zhàn)。第三，我國同樣面臨多元化社會對公共行政的挑戰(zhàn)。第四，我國同樣面臨改革公共服務供給機制以提高公共服務水平的任務。第五。，新公共管理的放松市場規(guī)制以及市場化取向與我國經(jīng)濟體制改革有一致性。第六，新公共管理在公共行政領域引入私營部門管理方法對我國有極大的借鑒作用。另一方面，國情差異決定我國不能完全照搬新公共管理。這主要是因為：第一，我國的基本經(jīng)濟制度與西方國家不同。我國生產(chǎn)資料的社會主義公有制決定了我國不能像西方資本主義國家那樣對國有企業(yè)進行大規(guī)模私有化。第二，與西方發(fā)達國家于20世紀后期相繼步入貝爾所說的“后工業(yè)社會”不同，當前，我國社會現(xiàn)代化進程總體上表現(xiàn)為由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。第三，我國公務員制度成熟度與西方國家不同。西方國家根據(jù)理性官僚制發(fā)展起來的公務員制度已有100多年的歷史。我國的公務員制度經(jīng)過10余年的運作，盡管在制度建設上取得了很大成績，但在現(xiàn)實工作中仍有許多不完善之處，如公共行政領域普遍存在的理性精神闕如、法治意識淡薄、監(jiān)督制約機制不足、專業(yè)化水平不夠等問題。第四，我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度與西方國家不同。推行新公共管理的西方國家都屬于成熟的市場經(jīng)濟國家。目前，我國仍處在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程之中，市場經(jīng)濟的發(fā)展程度不高。第五，我國非政府組織發(fā)育程度與西方國家不I司。西方國家的非政府組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都非常成熟，而我國的非政府組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都才剛剛起步。

　　徐增輝，男，漢族，中共黨員，1974年出生于四川，法學博士。1998年、2002年、2006年于吉林大學分別獲得學士、碩士和博士學位?，F(xiàn)在華南師范大學從事教學和科研工作，主要學術研究領域是公共管理與公共政策。參與過兩項省級課題，在國家和省級刊物上發(fā)表文章20余篇。