中國政策性擔(dān)保公司法律制度研究

　　陳秋明編著的《中國政策性擔(dān)保公司法律制度研究》綜合運用比較分析法、歷史分析法等研究方法，以金融監(jiān)管為視角，以市場準(zhǔn)人、內(nèi)部控制及市場退出為線索，對政策性擔(dān)保公司法律制度的構(gòu)建進(jìn)行了比較系統(tǒng)的研究。《中國政策性擔(dān)保公司法律制度研究》共分四章： 第一章 政策性擔(dān)保公司法律制度的基本理論 本章主要探討了政策性擔(dān)保公司及其法律制度的幾個基本理論問題，共分五節(jié)。第一節(jié) 政策性擔(dān)保公司的法律界定 主要探討了政策性擔(dān)保機構(gòu)的內(nèi)涵界定、法律形態(tài)選擇以及法律特性分析三個問題。擔(dān)保機構(gòu)界定：比較了擔(dān)保與保險在功能定位、運營機理、法律關(guān)系等方面的不同特點，政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保在目的宗旨、擔(dān)保對象、資金來源等方面的不同，政策性擔(dān)保與政府擔(dān)保在責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式的不同，從比較分析中界定了政策性擔(dān)保的含義：是指由政府出資、不以營利為目的、具有特定的服務(wù)對象、為實現(xiàn)政府政策性目標(biāo)而設(shè)立的擔(dān)保。政策性擔(dān)保機構(gòu)是指主要承擔(dān)政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的擔(dān)保機構(gòu)。法律形態(tài)選擇：考察了世界主要國家政策性擔(dān)保機構(gòu)的法律形態(tài)（主要包括以英國和美國為代表的政府機關(guān)法人型，以日本和韓國為代表的社團(tuán)法人型，發(fā)展中國家的公司法人型），分析了各國政策性擔(dān)保公司法律形態(tài)選擇的依據(jù)，對我國目前政策性擔(dān)保機構(gòu)的主要法律形態(tài)（事業(yè)法人、社團(tuán)法人、公司法人）的優(yōu)缺點進(jìn)行了比較，認(rèn)為公司法人是我國目前政策性擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)該采用的法律形態(tài)，而且從是否能夠幫助政府實現(xiàn)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性目標(biāo)以及是否能夠高效地完成政策性任務(wù)等方面，論證了國有獨資公司是我國政策性擔(dān)保機構(gòu)的最佳選擇。法律特性分析：從機構(gòu)擔(dān)保與一般民事?lián)５膮^(qū)別以及擔(dān)保與金融本質(zhì)屬性（貨幣流通、信用、風(fēng)險管理）的內(nèi)在聯(lián)系，分析了政策性擔(dān)保公司的金融屬性；從政策性擔(dān)保公司的目的宗旨、資金來源、服務(wù)對象的特殊性，分析了政策性擔(dān)保公司的政策性；從獨立的市場經(jīng)營主體、公司的組織形式、保本微利的實際經(jīng)營目標(biāo)分析了政策性擔(dān)保公司一定的商事主體性。認(rèn)為金融屬性、政策性和一定的商事主體性是政策性擔(dān)保公司的本質(zhì)屬性。第二節(jié) 政策性擔(dān)保公司存在的理論解釋 系統(tǒng)考察了市場失靈與政府干預(yù)理論、資源配置理論和公共物品供給理論，通過分析信用的有用性、稀缺性和可選擇性，認(rèn)為信用是一種資源，信用資源的配置也會發(fā)生市場失靈，政策性擔(dān)保公司是在市場失靈與政府干預(yù)理論、資源配置理論和公共物品供給理論的支撐下，政府干預(yù)信用資源配置市場失靈的工具。第三節(jié) 政策性擔(dān)保公司興起的背景梳理和現(xiàn)狀考察 梳理了日本、韓國、美國、英國、德國等世界主要國家或地區(qū)政策性擔(dān)保機構(gòu)的發(fā)展軌跡和歷史背景，總結(jié)了國際先進(jìn)經(jīng)驗對我們的啟示：政策性擔(dān)保機構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)繁榮的產(chǎn)物；政策性擔(dān)保機構(gòu)的繁榮得益于政府干預(yù)理論的產(chǎn)生；政策性擔(dān)保機構(gòu)是政府解決特定歷史問題的工具；政府主導(dǎo)是政策性擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展的前提；健全的法律法規(guī)是政策性擔(dān)保機構(gòu)健康發(fā)展的基礎(chǔ)；風(fēng)險控制與分散是政策性擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵。同時，考察了我國政策性擔(dān)保公司的歷史軌跡和發(fā)展現(xiàn)狀，分析了政策性擔(dān)保公司發(fā)展中面臨的困境：政策性擔(dān)保公司作為政府實現(xiàn)政策性目標(biāo)的工具，未得到政府應(yīng)有的支持；政策性擔(dān)保公司作為獨立的市場經(jīng)營主體，因追逐利潤往往偏離了政策性方向；政策性擔(dān)保公司作為金融機構(gòu)，缺乏政府應(yīng)有的監(jiān)管。第四節(jié) 金融監(jiān)管的基本理論 金融自身的脆弱性和高風(fēng)險性、金融對于一國經(jīng)濟(jì)的重要影響以及金融危機的現(xiàn)實教訓(xùn)，都決定了各個國家都要加強金融監(jiān)管。金融監(jiān)管有各種模式，各國根據(jù)自身的國情選擇了不同的監(jiān)管模式。全球金融危機后，各國都對自己的金融監(jiān)管進(jìn)行了反思和調(diào)整。反思的第一步是找出存在的問題，然后才能根據(jù)問題提出對策。我國金融監(jiān)管存在的問題包括：如何防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，如何完善監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制，如何實施全面監(jiān)管，如何進(jìn)一步強化監(jiān)管的內(nèi)容，如何保護(hù)金融消費者的權(quán)益等。第五節(jié) 政策性擔(dān)保公司法律制度概述 探討了政策性擔(dān)保公司法律制度的概念、特征、立法理念及價值取向，認(rèn)為政策性擔(dān)保公司作為政府實現(xiàn)政策性目標(biāo)的工具，其法律制度應(yīng)追求公平；作為獨立的市場經(jīng)營主體，其法律制度應(yīng)追求效率；作為金融機構(gòu)，其法律制度應(yīng)追求安全。根據(jù)法律制度的定位、法律制度所規(guī)制的領(lǐng)域、社會的不同發(fā)展階段的要求，分析了當(dāng)公平與效率發(fā)生沖突時，應(yīng)堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則；通過梳理金融理論的發(fā)展脈絡(luò)以及總結(jié)本次金融危機的深刻教訓(xùn)，認(rèn)為應(yīng)堅持安全優(yōu)先、兼顧效率的原則。檢討了目前我國政策性擔(dān)保法律制度存在的諸多問題：立法嚴(yán)重滯后；部門規(guī)章和地方法規(guī)法律位階較低；未能從金融監(jiān)管的角度制訂法規(guī)規(guī)章；現(xiàn)行部門規(guī)章和地方法規(guī)缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性；并未體現(xiàn)對公平、效率及安全價值的追求，等等。政策性擔(dān)保公司及其法律制度的實踐呼喚統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的政策性擔(dān)保公司法律制度。第二章 完善政策性擔(dān)保公司市場準(zhǔn)入制度 本章從政策性擔(dān)保公司的法律特性人手，以公平、安全、效率的法律價值為視角，從資本要求、審批機構(gòu)、功能定位三個方面，分四節(jié)對政策性擔(dān)保公司準(zhǔn)入制度的構(gòu)建進(jìn)行論述。第一節(jié) 政策性擔(dān)保公司市場準(zhǔn)入制度概述 本節(jié)探討了政策性擔(dān)保公司準(zhǔn)人制度的內(nèi)涵，認(rèn)為政策性擔(dān)保公司市場準(zhǔn)人制度是指規(guī)范進(jìn)入政策性擔(dān)保市場的條件和程序的法律法規(guī)。檢討了目前我國政策性擔(dān)保公司市場準(zhǔn)人制度的缺陷：現(xiàn)有的部門規(guī)章對政策性擔(dān)保公司是否要實行準(zhǔn)人制度，規(guī)定不盡一致；準(zhǔn)入資本要求方面存在問題；審批（監(jiān)管）機構(gòu)不_明確；未對政策性擔(dān)保公司進(jìn)行明確的功能定位。第二節(jié) 政策性擔(dān)保公司市場準(zhǔn)入的資本要求 政策性擔(dān)保公司資本的特殊性在于其債權(quán)擔(dān)保功能強于價值創(chuàng)造功能，以此為基礎(chǔ)探討政策性擔(dān)保公司資本制度的構(gòu)建。法定資本制有利于資本擔(dān)保功能的實現(xiàn)，因此政策性擔(dān)保公司應(yīng)實行嚴(yán)格的法定資本制；應(yīng)限定最低資本額，各類政策性擔(dān)保公司資本不得低于5000萬元人民幣；由于政策性擔(dān)保公司的非營利性，政府應(yīng)成為政策性擔(dān)保公司的唯一出資主體，且不得像日本、韓國那樣要求銀行類金融機構(gòu)捐資。由于政策性擔(dān)保公司資本承擔(dān)著很強的對公司相對人財產(chǎn)及交易安全的保障責(zé)任，所以應(yīng)選擇價值的確定性、穩(wěn)定性、可轉(zhuǎn)換性和可變現(xiàn)性相對較高的資本形態(tài)，即貨幣形態(tài)，而且出資必須在公司成立時一次性繳清。第三節(jié) 政策性擔(dān)保公司審批（監(jiān)管）機構(gòu)的立法選擇 政策性擔(dān)保公司作為金融機構(gòu)，應(yīng)實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審批制度。通過比較機構(gòu)監(jiān)管和功能性監(jiān)管的優(yōu)劣勢，并分析我國擔(dān)保公司均實行混業(yè)經(jīng)營、利用功能性監(jiān)管完全可以克服目前機構(gòu)監(jiān)管存在的問題、功能性監(jiān)管已成為世界金融監(jiān)管的潮流等因素，認(rèn)為我國政策性擔(dān)保公司的監(jiān)管模式應(yīng)采用功能性監(jiān)管。分析了政策性擔(dān)保公司監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具備的條件：必須具備較強的防范和化解金融風(fēng)險的能力；必須具備全面監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管的能力；必須具備一定的監(jiān)管基礎(chǔ)和監(jiān)管經(jīng)驗。比較了目前政策性擔(dān)保公司幾個監(jiān)管機構(gòu)以及我國目前的金融監(jiān)管機構(gòu)的特點，認(rèn)為只有保監(jiān)會完全符合三個條件，應(yīng)成為政策性擔(dān)保公司的監(jiān)管（審批）機構(gòu)。第四節(jié) 政策性擔(dān)保公司的功能定位 本節(jié)探討了三個問題：（1）能否經(jīng)營商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)？（2）能否經(jīng)營擔(dān)保業(yè)務(wù)以外的其他業(yè)務(wù)？（3）擔(dān)保公司的名稱如何限制？ 對于第一個問題，各國都采取了禁止性立法規(guī)定，即政策性擔(dān)保機構(gòu)不得從事商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)，我國也采取了禁止性立法規(guī)定。但是，由于我國各級政府財力有限，很難做到為政策性擔(dān)保公司持續(xù)地補充資金，因此，為提高政策性擔(dān)保公司的“造血”功能，本書認(rèn)為應(yīng)允許政策性擔(dān)保公司按一定的比例經(jīng)營政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)和商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)，并且規(guī)定商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)應(yīng)控制在20％～30％。對于第二個問題，本書分析了允許和禁止兩種立法例，認(rèn)為為促進(jìn)政策性擔(dān)保公司擔(dān)保業(yè)務(wù)的發(fā)展、減小擔(dān)保風(fēng)險，可允許政策性擔(dān)保公司經(jīng)營部分與政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)相關(guān)的其他業(yè)務(wù)。對于第三個問題，本書認(rèn)為要嚴(yán)格規(guī)范政策性擔(dān)保公司名稱的使用，只有主要經(jīng)營政策性擔(dān)保公司的機構(gòu)，才能冠以擔(dān)保公司的名稱。第三章 強化政策性擔(dān)保公司內(nèi)部控制制度 本章從公司治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險控制與分散、擔(dān)保程序等方面探討了政策性擔(dān)保公司的內(nèi)部控制制度，共分四節(jié)。第一節(jié) 政策性擔(dān)保公司內(nèi)部控制制度概述 政策性擔(dān)保公司風(fēng)險具有風(fēng)險系數(shù)特別高、傳遞性、突發(fā)性等特點，這要求政策性擔(dān)保公司必須建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，才能控制和分散風(fēng)險。我國政策性擔(dān)保公司目前的內(nèi)部控制制度還存在諸多缺陷：政策性擔(dān)保公司治理結(jié)構(gòu)不完善；風(fēng)險控制與分散的規(guī)定過于原則，且相互矛盾；擔(dān)保程序缺乏規(guī)范化。第二節(jié) 公司治理結(jié)構(gòu)完善 應(yīng)根據(jù)政策性擔(dān)保公司國有獨資公司的法律形態(tài)、金融屬性、政策性等特性，構(gòu)建政策性擔(dān)保公司科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)。本書分析了我國政策性擔(dān)保公司國有股權(quán)行使主體體制的弊端，認(rèn)為國資委應(yīng)成為政策性擔(dān)保公司國有股權(quán)的行使主體，并明確國資委的權(quán)能及其限制；要通過強化董事會的中心地位、設(shè)立外部董事、設(shè)立專業(yè)委員會、設(shè)立職工董事等措施完善董事會；要通_過強化監(jiān)事會職能、優(yōu)化監(jiān)事會結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)事責(zé)任，強化監(jiān)事會；要妥善處理董事會與經(jīng)理的關(guān)系，充分發(fā)揮經(jīng)理的經(jīng)營管理作用。第三節(jié) 風(fēng)險控制與分散制度安排 提高償付能力：分析了政策性擔(dān)保公司償付能力計算方法的爭議，確定政策性擔(dān)保公司償付能力表現(xiàn)為擔(dān)保余額與廣義的資本之比，即通常所說的擔(dān)保放大倍數(shù)，我國政策性擔(dān)保公司的放大倍數(shù)應(yīng)確定為10 倍。應(yīng)通過政府持續(xù)的資本補充、計提風(fēng)險準(zhǔn)備金、有條件發(fā)行次級定期債券、合理運用擔(dān)保資金、收取擔(dān)保費等，提高政策性擔(dān)保公司的償付能力。反擔(dān)保：分析了反擔(dān)保制度及國外立法例，認(rèn)為我國目前的反擔(dān)保制度并未解決“政策性擔(dān)保公司反擔(dān)保的兩難問題”，應(yīng)將上海市《小企業(yè)貸款信用擔(dān)保管理的若干規(guī)定》對反擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定作為政策性擔(dān)保公司立法的選擇。再擔(dān)保：分析了國外再擔(dān)保立法例及我國再擔(dān)保的立法缺陷。認(rèn)為再擔(dān)保的本質(zhì)是再保險；再擔(dān)保的資金應(yīng)全部來源于政府撥款；我國應(yīng)建立兩層再擔(dān)保體系；再擔(dān)保業(yè)務(wù)既包括對擔(dān)保公司日常擔(dān)保業(yè)務(wù)的再擔(dān)保，也包括對擔(dān)保公司破產(chǎn)的擔(dān)保；應(yīng)確定合適的再擔(dān)保比例和擔(dān)保費率。比例擔(dān)保：應(yīng)實行強制比例擔(dān)保，擔(dān)保公司承保的比例不得高于 90％。聯(lián)保：聯(lián)保的性質(zhì)為一般共同保證。單個擔(dān)保對象擔(dān)保額度的限制：為分散風(fēng)險，對單個擔(dān)保對象的擔(dān)保額度應(yīng)限制在公司凈資產(chǎn)的 10％以內(nèi)。第四節(jié) 擔(dān)保程序制度安排 應(yīng)將擔(dān)保項目受理、擔(dān)保項目審查和評估、擔(dān)保項目決策與實施、擔(dān)保項目后期監(jiān)督與管理等政策性擔(dān)保公司的擔(dān)保程序上升為法定程序，以規(guī)范政策性擔(dān)保公司的擔(dān)保行為，保證政策性擔(dān)保公司的安全。第四章 重構(gòu)政策性擔(dān)保公司市場退出制度 本章從退出的必要性、退出的可行性、退出的預(yù)警及應(yīng)急處理制度、退出的方式、退出的善后處理等方面探討了政策性擔(dān)保公司退出制度的構(gòu)建，共分四節(jié)。第一節(jié) 政策性擔(dān)保公司市場退出制度概述 本書分析了政策性擔(dān)保公司市場退出的必要性、可行性和特殊性，認(rèn)為政策性擔(dān)保公司退出制度是政策性擔(dān)保市場健康發(fā)展、完善政策性擔(dān)保體系、政策性擔(dān)保公司自身健康發(fā)展的內(nèi)在要求，其金融屬性和商事主體性又決定了市場退出的可行性。市場退出影響的廣泛性、市場退出的標(biāo)準(zhǔn)高于一般企業(yè)、行政權(quán)力的介入、債務(wù)問題更加復(fù)雜、引發(fā)市場退出原因的偶然性等方面決定了政策性擔(dān)保公司市場退出的特殊性。政策性擔(dān)保公司市場退出的特殊性要求其不能完全適用一般企業(yè)的市場退出法，而應(yīng)單獨立法，而且政策性擔(dān)保公司法應(yīng)獨辟一章專門規(guī)制市場退出。我國目前政策性擔(dān)保公司市場退出制度還存在諸多缺陷：缺乏損失分擔(dān)制度，缺乏對或有債務(wù)處理的制度安排，政策性擔(dān)保公司的退出方式不明確，缺乏對政策性擔(dān)保公司風(fēng)險程度的警戒系統(tǒng)和危機處理機制，缺乏責(zé)任追究制度，缺乏退出保障制度。第二節(jié) 政策性擔(dān)保公司市場退出預(yù)警系統(tǒng)及應(yīng)急處理制度安排 本節(jié)分析了建立預(yù)警系統(tǒng)和危機處理機制的必要性，認(rèn)為應(yīng)通過建立反映政策性擔(dān)保公司風(fēng)險警情、警兆、警源和變動趨勢的組織形式、指標(biāo)體系和預(yù)測方法等所構(gòu)成的有機整體，來確定政策性擔(dān)保公司的風(fēng)險狀況及應(yīng)采取的應(yīng)對措施。應(yīng)通過建立制訂危機應(yīng)急預(yù)案、危機報告制度、明確相關(guān)部門的職責(zé)，來建立應(yīng)急處理機制。第三節(jié) 政策性擔(dān)保公司退出的方式安排 接管：保監(jiān)會應(yīng)成為政策性擔(dān)保公司接管主體；當(dāng)政策性擔(dān)保公司擔(dān)保放大倍數(shù)超過20倍時，可以實行接管；接管應(yīng)成為政策性擔(dān)保公司被動退出的必經(jīng)程序。并購重組：并購重組是政策性擔(dān)保公司退出的首選方式；并購重組須經(jīng)主辦政府批準(zhǔn)；并購重組者應(yīng)為一定區(qū)域內(nèi)的具有重組能力的政策性擔(dān)保公司或再擔(dān)保公司。解散：解散之于政策性擔(dān)保公司，只有自愿解散，政策性擔(dān)保公司解散除了須經(jīng)股東會決議（國資委決定）之外，還必須經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)。撤銷：撤銷的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該援引《金融機構(gòu)撤銷條例》《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，并可由監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)實際情況，靈活掌握撤銷標(biāo)準(zhǔn)；政策性擔(dān)保公司的撤銷托管機構(gòu)應(yīng)明確為再擔(dān)保公司。破產(chǎn)：破產(chǎn)是最嚴(yán)厲的退出方式，應(yīng)明確政策性擔(dān)保公司的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)即放大倍數(shù)超過二十倍方可被宣告破產(chǎn)；破產(chǎn)申請人包括債權(quán)人、債務(wù)人和監(jiān)管機關(guān)；應(yīng)明確破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍、破產(chǎn)財產(chǎn)的變價及破產(chǎn)財產(chǎn)的分配順序。第四節(jié) 政策性擔(dān)保公司市場退出的善后處理 妥善處理擔(dān)保合同的轉(zhuǎn)讓，被撤銷或被依法宣告破產(chǎn)政策性擔(dān)保公司的擔(dān)保合同只能轉(zhuǎn)讓，不能終止；再擔(dān)保公司應(yīng)成為擔(dān)保合同的法定受讓人；轉(zhuǎn)讓擔(dān)保合同的內(nèi)容不得變更。通過建立擔(dān)保保險制度以保護(hù)債權(quán)人利益，要明確政策性擔(dān)保保險是強制保險。要按照政府機制與市場機制相結(jié)合的原則，明確政府、銀行、擔(dān)保保險公司應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和損失。只有建立責(zé)任追究制度，法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)才能實現(xiàn)，應(yīng)明確規(guī)定市場退出政策性擔(dān)保公司經(jīng)營管理者的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。結(jié)語 總結(jié)了我國政策性擔(dān)保公司法律制度的構(gòu)建方案，并歸納了 20條主要立法建議。

　　陳秋明，法學(xué)博士，副研究員，現(xiàn)任深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院副院長，公開發(fā)表論文20余篇。