根據《人民公社條例（六十條）》規(guī)定，人民公社實行的政社合一體制，是指公社管理委員會，在行政上，就是鄉(xiāng)人民委員會（即鄉(xiāng)人民政府），受縣人民委員會（即縣人民政府）和縣人民委員會派出機關的領導。在管理生產建設、財政、糧食、貿易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵和調解民事糾紛等項工作方面，行使鄉(xiāng)人民委員會的職權。公社的社長，就是鄉(xiāng)長。1958年12月，中共中央八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》也指出：“人民公社應當實行統一領導、分級管理的制度。公社的管理機構，一般可以分為公社管理委員會、管理區(qū)（或生產大隊），一般是分片管理工農商學兵、進行經濟核算的單位，盈虧由公社統一負責。生產隊是組織勞動的基本單位?！痹趯嶋H運作中，人民公社管理了本轄區(qū)的生產建設、財政、貿易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等一切事宜。它既是農村基層政權機關，又是農村經濟單位。在公社早期，它不僅是勞動組織，而且是軍事組織。農村成年居民按團、營、連、排實行“組織軍事化”、“行動戰(zhàn)斗化”、“生活集體化”，普遍開辦公共食堂，社員一律實行集體開餐，禁絕家庭小鍋小灶。自留地、家庭副業(yè)統統被取消。各公社普遍實行“供給制與工資相結合，以供給為主”的分配制度。后來通過調整，人民公社內部實行了“三級所有、隊為基礎”的管理模式，即土地及其他生產資料歸公社、大隊、小隊三級集體所有。但對生產管理的責任，以及為了收入分配而進行的勞動核算，都下放到了由自然村落組成的生產小隊。村落中的每一個成員，都屬于人民公社這個集體中的社員，都有責任和義務參加以農業(yè)為主要產業(yè)的集體勞動，同時也將這種集體勞動形式作為唯一謀生的手段。

盡管“政社合一”的人民公社體制實現了國家對社會政治文化生活及其他一切領域的控制，但從具體的歷史事實上來看，這種體制雖然曾努力使國家行政權力深入到農村的基層社會，但最終并沒有能夠實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政化。國家行政權力的一個顯著特點是科層制,也就是“官職”的存在。在人民公社的人事制度中，這種科層制的“職官”就是“國家干部”。從衡山、湘鄉(xiāng)、湘潭、長沙和醴陵五縣人事編制資料分析，湘潭縣在推行公社化的初期（1958年至1961年）大隊長是由國家干部擔任的。其他縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以下的干部均未列入科層序列。如1959年衡山縣共有干部編制3755人，分屬于黨群（169人）、政法（114人）、農林水（268人）、財貿（840人）、工交（362人）、文教衛(wèi)（2002人），所有的生產大隊干部均未列入編制。也就是說，無論生產大隊如何必須執(zhí)行公社的各項命令，但其身份并沒有改變，生產大隊還不是國家的行政機關。這也許表明，“國家控制農村的生產活動，但不希望承擔過重的財政負擔，而讓集體來承擔控制的結果”。

人民公社政社合一體制生成的基礎主要有三個方面，即經濟上的集體化，政治上的黨政合一和文化上的權力崇拜。

第一，經濟集體化是人民公社政社合一體制的經濟基礎。長期以來，學術界很少將經濟集體化過程與鄉(xiāng)村政治結構的演變結合起來思考。事實上，政社合一的公社體制是20世紀50年代集體化過程的必然結果。新中國成立后土地改革的基本取向是廢除封建剝削制度，建立農民土地所有制。衡山縣1950年9月開始進行農村土地改革，經過復查在1953年春天結束。在這次土改中，共沒收和征收封建土地萬畝分給無地及少地的雇農、貧農，使地主占有的土地從土改前的人均畝減少到土改后的畝，貧農占有的土地從土改前的人均畝增加到畝，雇農從土改前的人均畝增加到土改后的畝。但是，由于農民土地所有制不能改變兩極分化的情況產生，為引導農民走共同富裕的道路，各級黨政積極引導農民成立互助合作組織。1951年冬，衡山縣建立互助組50個，參加農戶302戶；1952年互助組發(fā)展到1568個，參加農戶12771戶。這種生產互助組織開始完全是以個體經營為基礎，互通有無，互相幫助，共同使用某些牲畜農具，生產資料與收入全歸個人所有，在勞動管理上采取以工換工或評工計分辦法，秋后算賬，多退少補，生產關系仍屬私有制范疇。自從1953年起，各級黨政在繼續(xù)發(fā)展互助組的同時，開始引導農民將常年互助組轉為初級農業(yè)生產合作社。這些初級農業(yè)社，土地、耕牛、農具歸農戶個人所有，土地隨人入社，評定其常年產量，耕牛、農具私有私養(yǎng)公用，或由社付租金，或折價入社，分期償還。社員參加勞動，評工計分。年終分配，全年收入，扣除當年農業(yè)稅、公共積累、生產費用、耕牛農具租金與下年生產費用留成外，一般按“地四勞六”，或“地三五勞六五”或“地三勞七”、“地勞各半”等比例，分配到戶。到1956年，衡山縣這種集體勞動、統一經營的初級農業(yè)社達到了1504個，入社農戶93221戶，占全縣農戶總數的。到1955年冬，衡山縣開始將初級農業(yè)生產合作社轉為高級農業(yè)生產合作社。1956年4月，中共衡山縣第三次代表大會決定當年在原有基礎上組織98%左右的農戶參加高級社。這種高級農業(yè)社的生產資料（小農具除外）全歸集體所有，取消土地報酬，以社為核算單位，貫徹“各盡所能，按勞分配”原則。實行計劃、勞動、財務、種植、產品、分配統一管理。社的全部收入，除去生產費用、上繳稅金、集體提留（必要的生產基金、公積金、公益金），其余按投工、投肥情況分配給社員；投工占80％，投肥占20％。對鰥、寡、孤、獨中的老小口實行吃、穿、住、燒、教、養(yǎng)“五?！薄ｕ妨昕h在把原農業(yè)社的生產資料、公共積累和社員自留地、家庭副業(yè)及部分生活資料無償收歸公社所有的同時，還相繼把原全民所有制的商業(yè)、糧食、金融、財政、郵電和大集體所有的手工業(yè)合作社都下放給公社統一管理。也就是說，在1958年實行人民公社政社合一體制之前，農村社會所進行的經濟集體化，實際上已在實行一種與之相一致的鄉(xiāng)村控制體系。從初級農業(yè)生產合作社開始，農村的經濟組織在事實上已具備了一定的政治參與功能。特別到了高級農業(yè)社，集體經濟組織已基本上掌握了農村基本的生產和生活資料，農民的附屬性已基本上形成，實行更為嚴格和系統的政社合一體制的條件已經成熟?！坝捎谌嗣窆鐚崿F了工農商學兵的結合，超出了單一的經濟組織的范疇，而變?yōu)榻洕⑽幕?、政治、軍事的統一體，鄉(xiāng)一級政權當然就沒有單獨存在的必要，必須同公社合而為一?！笔聦嵣?，在這種集體經濟模式的基礎上，要生成其他諸如民主的鄉(xiāng)村權力結構也是不可能的。比如，1962年9月，中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，人民公社的各級權力機關，是公社社員代表大會、生產大隊社員代表大會和生產隊社員大會。生產大隊的領導人由大隊社員代表大會選舉。生產隊實行民主辦隊，生產隊的一切重大事情都由生產隊社員大會決議。但這種具有國家權威性的制度安排，在當時的農村并不能得到切實有效的貫徹實施，其中一個重要原因就是公社體制的集體化經濟并不支持這種“民主制度”。